《區(qū)域煤炭消費總量控制技術(shù)方法與政策體系研究報告》

摘要

一、實施區(qū)域煤炭消費總量控制勢在必行

1、煤炭消費是我國空氣污染的主要影響因素

我國煤炭消費的總量、分布、結(jié)構(gòu)及技術(shù)水平等因素均對大氣環(huán)境造成了嚴重影響。首先，煤炭消費增長迅速導(dǎo)致巨大的污染物排放負荷。目前我國煤炭消費量占全球煤炭消費總量的50%，遠超美國（13.5%）、歐盟（7.7%）、日本（3.2%）等其他經(jīng)濟體，巨大的煤炭消費量導(dǎo)致我國二氧化硫、氮氧化物、大氣汞排放量高居全球首位。

其次，煤炭消費空間分布不均衡引發(fā)區(qū)域性復(fù)合型大氣環(huán)境問題。突出表現(xiàn)為以三區(qū)十群為代表的重點區(qū)域，單位面積煤炭消費量是全國平均水平的4倍左右、單位面積污染物排放強度是全國平均水平的3倍左右；由于污染物排放密集，加之機動車保有量增長迅速、重化工業(yè)快速發(fā)展，各種污染物相互作用并遠距離傳輸，以PM2.5、O3、酸雨為特征的區(qū)域復(fù)合型污染呈加劇態(tài)勢。

第三，煤炭消費結(jié)構(gòu)不合理加劇了城市煤煙型污染。目前我國電力行業(yè)煤炭消費量僅占全國煤炭消費總量的50%左右，遠低于美國90%的水平，大量的煤炭消費集中于工業(yè)鍋爐、煉焦爐和建材窯爐，復(fù)雜的排放源構(gòu)成使得我國成為全球大氣污染控制體系最為龐大、構(gòu)成最為復(fù)雜、減排難度最大的國家，

在一定程度上也加劇了城市煤煙型污染。最后，煤炭利用與污染控制技術(shù)水平較低導(dǎo)致污染物排放績效偏高。目前我國燃煤鍋爐運行熱效率在60%左右，比先進國家低15%～20%，并且基本沒有脫硝措施，脫硫和除塵技術(shù)水平也偏低。原煤煤質(zhì)差、動力煤入洗率低，也影響了我國的燃煤污染控制效果，目前我國原煤平均入洗率僅為51%，低于發(fā)達國家水平（55%～90%）。

2、煤炭消費控制是改善重點區(qū)域空氣質(zhì)量的必要條件相關(guān)研究指出，要使我國80%以上城市空氣質(zhì)量達到《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）二級標準的要求，至少要使我國二次顆粒物的氣態(tài)前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎(chǔ)上削減40%～50%。對于污染物排放集中、灰霾污染嚴重的華北地區(qū)，則需要更大力度的減排。如果按照“十一五”以來每五年主要污染物減排10%左右的速度，需要20年才能實現(xiàn)上述目標，顯然無法應(yīng)對當(dāng)前空氣質(zhì)量快速惡化的嚴峻局面。同時，隨著煙氣治理技術(shù)的推廣，末端治理措施的減排空間逐步壓縮，如果僅依賴工程技術(shù)手段，要在煤炭消費高速增長的情況下實現(xiàn)各種污染物排放量削減過半的目標，幾乎是不可能完成的任務(wù)，必須從能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，實施區(qū)域煤炭消費總量控制，從源頭上減少各種污染物的產(chǎn)生量，為解決區(qū)域空氣污染問題創(chuàng)造條件。

3、煤炭消費總量控制已具備實踐基礎(chǔ)

2010年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護部等部門《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見》，明確提出了“嚴格控制重點區(qū)域內(nèi)燃煤項目建設(shè)，開展區(qū)域煤炭消費總量控制試點工作”。目前北京、天津、烏魯木齊等城市，為改善空氣質(zhì)量，已經(jīng)開始實施煤炭消費控制措施。具體包括：設(shè)定煤炭消費總量控制目標，關(guān)閉、搬遷污染企業(yè)，控制新建燃煤電廠和燃煤供熱鍋爐，現(xiàn)有燃煤鍋爐和其他燃煤設(shè)施改用天然氣、電力等，天津市還將煤炭消費增量控制指標分解到重點企業(yè)和各區(qū)縣政府，建立煤炭消費總量跟蹤監(jiān)測、預(yù)警和考核機制，確保控煤效果。

此外，我國從“十二五”開始實施的能源消費總量控制制度，將控制指標分解落實到各行政區(qū)，也對各地的煤炭消費形成了制約。實踐表明，控制煤炭消費總量，對于減少燃煤大氣污染物排放、改善城市空氣質(zhì)量具有重要意義，并且在國家政策層面和控制指標分解、監(jiān)測、統(tǒng)計、考核等操作層面已經(jīng)具備實施條件。

二、發(fā)達國家燃煤大氣污染控制經(jīng)驗

發(fā)達國家控制燃煤污染的經(jīng)驗表明，通過調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)、優(yōu)化煤炭使用結(jié)構(gòu)、應(yīng)用先進技術(shù)等綜合手段，可以大幅度削減大氣污染物排放量并改善空氣質(zhì)量。近半個世紀以來，煤炭在歐盟國家一次商品能源消費結(jié)構(gòu)中的比重由50%降低至15%左右，天然氣和核能消費比重提高。歐盟煤炭消費量持續(xù)下降的原因，除了天然氣、核能使用量的增加為煤炭替代創(chuàng)造了條件，還因為工業(yè)化基本完成，冶金、建材等高煤耗行業(yè)的能源需求量逐年降低，同時能源利用效率不斷提高。

日本的能源資源主要依賴外部供給，能源品種和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受到諸多制約，因此更側(cè)重于應(yīng)用先進技術(shù)實現(xiàn)節(jié)能與污染物排放量的削減，這也是我國目前在燃煤污染控制中采取的主要手段。

美國的煤炭消費量近半個世紀以來增長了約1倍，但煤炭消費過程中的大氣污染物排放量卻在上世紀80年代以后開始下降，除了大氣污染控制水平提高的因素以外，更主要得益于煤炭消費向大氣污染物排放控制水平相對較高的電力部門集中。

以SO2排放控制為例，1970～2010年期間，美國電力部門的噸煤SO2排放系數(shù)降低了90%，工業(yè)鍋爐的SO2排放系數(shù)下降了50%左右，總體水平比電力部門的排放系數(shù)高出約4倍。從煤炭消費的部門分布來看，1950年以來，美國電力部門的煤炭消費量增長了10倍，而工業(yè)煤炭消費量減少了2/3，民用煤炭消費減少了99%，2010年電力部門的煤炭消費量占美國煤炭消費總量的比例達到了93%。美國的經(jīng)驗表明，積極調(diào)整煤炭消費結(jié)構(gòu)，控制分散、難以控制和難以監(jiān)管的設(shè)備（如工業(yè)鍋爐）的煤炭消費總量，同時以技術(shù)手段控制大型集中式燃煤鍋爐（如電廠）的排放，也能有效地降低大氣污染物的排放量。

三、煤炭消費總量控制框架體系